VERIS - Entscheidungen  Verwaltungsgerichte  VG Stuttgart  2020 

VG Stuttgart, Urteil vom 05.02.2020, 8 K 6836 / 18
(Bieter obsiegt)
Normen:
§ 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG; § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG
Stichworte:
Auswahlentscheidung, Bewertung
Leitsatz (redaktionell):
  1. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklagen sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der einem Konkurrenten erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung.
  2. Die Entscheidung eines Unternehmens, sich als Mitglied einer Arbeits- oder Bietergemeinschaft zu beteiligen, unterliegt im Grundsatz der Einschätzungsprärogative der beteiligten Unternehmen, die nur beschränkt auf die Einhaltung ihrer Grenzen kontrollierbar ist.
  3. Eine Vereinbarung verschiedener Unternehmen, sich mit einer Arbeits- und Bietergemeinschaft an der Ausschreibung für einen bestimmten Auftrag zu beteiligen, ist gemäß § 1 GWB zudem nur dann verboten, wenn die Vereinbarung geeignet ist, die Marktverhältnisse durch Beschränkung des Wettbewerbs spürbar zu beeinflussen.
  4. Eine Auswahlentscheidung weist einen Beurteilungsfehler auf, wenn sich die Behörde einer anderen Behörde bedient, ohne sich ein eigenes Urteil über deren Ermittlungsbeiträge zu bilden und dieses der eigenen Entscheidung zugrunde zu legen. Ermittlungsergebnisse anderer Behörden dürfen nicht einfach ungeprüft übernommen werden.
  5. Bei der Bewertung eines Antrages ist einer Mehrfahrt, die eine bereits vorhandene Nachfrage bedient, ein deutlich höheres Gewicht beizumessen als einer Mehrfahrt bei einer nur noch nicht ausgeschlossenen oder noch zu ermittelnden Nachfrage.
  6. Räumt ein Nahverkehrsplan dem Umweltschutz einen entscheidenden Stellenwert ein, kann im Rahmen der Bewertung der Umweltschutzaspekt nicht gänzlich unerwähnt bleiben.
Entscheidungstext:
Tenor
Der Beklagte wird unter Aufhebung seiner Bescheide vom 20.09.2017, beide in Gestalt seines Widerspruchsbescheids vom 28.05.2018, verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer bis zum 30.06.2025 befristeten personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung für das Linienbündel 2 „Verkehrsraum Waiblingen Nord Süd“ bestehend aus den Linien 201, 202, 204, 206, 213 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Klage im Übrigen wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin und der Beklagte jeweils zur Hälfte, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Tatbestand
Die Klägerin wendet sich gegen fünf der Beigeladenen erteilten personenbeförderungsrechtlichen Linienverkehrsgenehmigungen und begehrt, ihr diese personenbeförderungsrechtlichen Genehmigungen für das Linienbündel 2 „Verkehrsraum Waiblingen Nord Süd“ bestehend aus den Linien 201, 202, 204, 206, 213 befristet bis zum 30.06.2025 zu erteilen.
Der Landkreis Rems-Murr-Kreis als Aufgabenträger des öffentlichen Personennahverkehrs - ÖPNV - leitete für die Verkehrsleistungen des Linienbündels 2 ein Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags nach der Verordnung (EG) 1370/2007 ein und wies in der Vorabbekanntmachung im EU-Amtsblatt (2016/S 250-461643; 28.12.2016) auf die Absicht des Landkreises hin, die Verkehrsleistung für eine Laufzeit von 78 Monaten mit Wirkung zum 01.01.2019 im offenen Verfahren zu vergeben.
Unter VI. 1) der Vorabbekanntmachung wies der Landkreis unter Bezugnahme auf § 12 Abs. 6 Satz 1 Personenbeförderungsgesetzt (PBefG) darauf hin, dass Anträge auf Erteilung einer Genehmigung für eigenwirtschaftliche Verkehre spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen seien und diese Anträge die in der Vorabinformation unter VI. 1 c) genannten Anforderungen erfüllen müssten, andernfalls sei die Genehmigung gemäß § 13 Abs. 2 a Satz 2 PBefG zu versagen. Gemäß des Abschnitts VI. 1 c) (1) „Anforderungen an das Fahrplanangebot“, sei ein Übergangszustand vom 01.01.2019 bis zum 14.12.2019 und ein Neukonzept ab dem 15.12.2019 vorgesehen.
Aufgrund dieser Vorabbekanntmachung stellten die Klägerin am 28.03.2017 und die XXX in Bewerbergemeinschaft mit der YYY, deren Rechtsnachfolgerin die Beigeladene ist, am 27.03.2017, sowie drei weitere Unternehmen Anträge auf Erteilung einer Genehmigung für den Linienverkehr nach § 42 PBefG.
Mit E-Mail vom 14.06.2017 nahm die Klägerin im Rahmen des Anhörungsverfahrens (§ 14 PBefG) zu der beabsichtigten Erteilung der Genehmigung an die Beigeladene Stellung. Sie führte im Wesentlichen aus, dass der Antrag der Beigeladenen entweder nicht genehmigungsfähig sei, weil die zwingend erforderliche Anzeige der Antragsgemeinschaft gem. § 8 Abs. 3b PBefG bei der Beklagten nicht erfolgt sei, oder - bei erfolgter Anzeige - der Antrag gegen das Kartellverbot aus § 1 GWB verstoße. Denn die im Antrag enthaltenen Preisabsprachen hinsichtlich der Tarife und Tarifbedingungen seien in diesem Fall nicht gerechtfertigt, sondern kartellrechtswidrig. Darüber hinaus weiche der Antrag erheblich von der Vorabbekanntmachung ab, da eine Genehmigungslaufzeit von 10 Jahren anstelle von 6,5 Jahren beantragt worden sei. Zudem habe sie selbst das beste Angebot i.S.d. § 13 Abs. 2b PBefG gemacht. Sowohl quantitativ hinsichtlich der Fahrplankilometer, als auch qualitativ hinsichtlich der verbindlichen Zusicherungen, bleibe das Angebot der Beigeladenen hinter ihrem eigenen zurück. Sie biete neuere und umweltfreundlichere Fahrzeuge an, als die Beigeladene und ihr Konzept bezüglich der angebotenen Linien sei besser als das der Beigeladenen. Dies betreffe insbesondere den Vergleich zwischen ihrer Linie 114 und der Linie YY der Beigeladenen. Beide Antragsteller hätten hier das Verkehrsbedürfnis zwischen Endersbach und Aichelberg erkannt und umgesetzt; sie selbst im Linienbündel Esslingen 03 (ES 03) mit der dortigen Linie 114, die Beigeladene mit der Linie YY. Ihr eigenes Konzept sei aber deshalb besser, weil sie die Überschneidungen mit der Linie 206 zur Verdichtung nutze, währenddessen gebe die Beigeladene im Linienbündel ES 03 mit der dortigen Linie XX eine identische Linie an. Es sei nicht davon auszugehen, dass die Beigeladene in jeder Zeitlage jeweils zwei Fahrzeuge fahren lassen wolle. Hier versuche sich die Beigeladene einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen, indem ein und dieselbe Fahrleistung doppelt, nämlich in beiden Linienbündeln gewertet werden solle. Mangels Bestimmtheit seien die Anträge der Beigeladenen daher nicht genehmigungsfähig, weil sie nicht belastbar erklärt habe, in welchem Linienbündel die Relation bedient werden solle. Hinzu komme die Problematik, dass die Beigeladene mit der Linie XX in das wirtschaftliche Gefüge des Linienbündels Rems-Murr-Kreis 2 eingreife und zugleich mit der Linie YY in das wirtschaftliche Gefüge des Linienbündes ES 03. Ein derartiger Eingriff in die Einnahmen eines Nachbarbündels sei rechtswidrig, da es zu Wettbewerbsverzerrungen führe.
Mit E-Mail vom 25.07.2017 teilte der Beklagte der Beigeladenen mit, dass ihr Antrag hinsichtlich der beantragten Genehmigungslaufzeit nicht den Vorgaben der Vorabbekanntmachung entspräche und bat um Mitteilung, weshalb eine abweichende Laufzeit beantragt worden sei. Mit Schriftsatz vom 27.07.2017 antwortete die Beigeladene hierauf, dass es im eigenwirtschaftlichen Genehmigungsverfahren möglich und üblich sei, die Maximaldauer gem. § 16 Abs. 2 PBefG von 10 Jahren zu beantragen. Zur Vermeidung von Missverständnissen werde jedoch klargestellt, dass ihr Genehmigungsantrag auch eine kürzere Genehmigungslaufzeit umfasse und sie eine eigenwirtschaftliche Verkehrsbedienung auch bei einer verkürzten Genehmigungslaufzeit gewährleisten könne. Dies sichere sie hiermit verbindlich zu.
Nach Durchführung des Anhörungsverfahrens (§ 14 PBefG) sprach sich der Landkreis Rems-Murr-Kreis als Aufgabenträger mit Schriftsätzen vom 28.08.2017 im Ergebnis dafür aus, der Beigeladenen die Genehmigung zu erteilen, da diese bei den verkehrlichen Mehrleistungen – insbesondere unter der Woche – das stärkste Paket abbilde. Der Antrag der Klägerin bilde weniger Mehrleistungen als der Antrag der Beigeladenen ab. Dies gelte auch dann, wenn die Beigeladene keine Genehmigung für die Relation Aichwald – Endersbach (im Linienbündel 3 des Landkreises Esslingen enthalten) erhalten sollte.
Nach Verlängerung der Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 PBefG, genehmigte der Beklagte mit Bescheid vom 20.09.2017 den Antrag der Beigeladenen auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung nach § 42 PBefG für das Linienbündel 2 „Verkehrsraum Waiblingen Nord-Süd“ mit den Linien 201, 202, 204, 206, 213 sowie der zusätzlichen Linie „XX Einkaufshüpfer“ für den Zeitraum vom 01.01.2019 bis zum 30.06.2025. Die Genehmigung der zusätzlichen Linie YY Aichelberg – Endersbach Bf (Endersbach beim Kreisel) wurde versagt. Zur Begründung führte der Beklage im Wesentlichen aus, nach Prüfung und Vergleich mit den Angeboten der Mitbewerber sei festzustellen, dass die Beigeladene die beste Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 2b PBefG anbiete. Die meisten Verkehrsverbesserungen aus dem Zielkonzept würden schon während des Zeitraums des Übergangskonzeptes umgesetzt. Zudem biete die Beigeladene positiv zu bewertende Mehrleistungen. Montags bis freitags sehe der Antrag der Beigeladenen neben Verbesserungen im Berufsverkehr, die sowohl der Taktfrequenz als auch der räumlichen Erschließung für den Waiblinger Stadtteil Beinstein zu Gute kämen, auf allen Linien verlängerte Betriebszeiten vor. Dadurch entstehe insbesondere für die Arbeitnehmer ein Mehrwert. Außerdem sei die Einführung eines 15-Minuten-Takts zwischen Waiblingen und Beinstein sowie die 30-minütige Anbindung der neuen Wohnsiedlung „Beinstein Quelle“ ein großer Gewinn für die dortige Bevölkerung. Samstags sehe der Antrag auf den Linien 201, 202 und 206 vor, die Takte am Rand der Betriebszeiten auszuweiten. An Sonn- und Feiertagen würden auf den Linien 202 und 206 die vorgesehenen Zweistunden-Takte jeweils auf der kompletten Linienlänge und über die komplette Betriebszeit zu Stunden-Takten ausgebaut. Auch der Betriebsbeginn der Linie 206 werde eine Stunde vorverlegt. Die neue Linie XX (Einkaufshüpfer) sei ebenfalls positiv zu bewerten. Sie solle die Wohngebiete der Weinstädter Stadtteile Beutelsbach und Endersbach, von denen aus ein relativ weiter Fußweg zur nächsten Haltestelle bestehe, mit den Zentren beider Stadtteile sowie mit den Einkaufsmärkten im Gewerbegebiet Kalkofen verbinden. Beim Vergleich biete die Beigeladene den größten Vorteil für die Fahrgäste. Insbesondere seien die Mehrleistungen unter der Woche hervorzuheben, die eine größere Gruppe an Fahrgästen befriedigen würden, als Mehrleistungen am Wochenende. Unberücksichtigt bleibe, dass eine Laufzeit von 10 Jahren beantragt worden sei. Die erhobenen Einwendungen seien als unbegründet zurückzuweisen. Geäußerte Zweifel an der Nachfrage der zusätzlichen Angebote könnten nicht nachvollzogen werden. Der Verkehrs- und Tarifverbund Stuttgart (VVS) gehe von einer hohen Nachfragewirkung aus. Die gemeinsame Antragstellung und das Auftreten als Bieter-/Bewerbergemeinschaft stelle noch keine Vereinbarung im Sinne des § 8 Abs. 3b PBefG dar. Der Antrag könne jedoch hinsichtlich der Genehmigungslaufzeit nicht in vollem Umfang genehmigt werden. Die Vorabbekanntmachung sehe ausdrücklich eine Laufzeit von 78 Monaten, also von 6 Jahren und 5 Monaten, vor. Die beantragte Laufzeit von 10 Jahren stelle eine Abweichung dar. Da es sich aber nicht um eine Abweichung nach unten handele, könne der Antrag mit einer Laufzeit gemäß der Vorabbekanntmachung genehmigt werden.
Ebenfalls mit Bescheid vom 20.09.2017, zugestellt am 21.09.2017, lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung der begehrten Genehmigung ab. Zur Begründung führte der Beklagte aus, dass der Antrag der Klägerin zwar die Anforderungen erfülle, die Beigeladene jedoch die beste Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 2b PBefG anbiete, weshalb das Angebot der Klägerin hinter dem Angebot der Beigeladenen liege. Die Klägerin biete weniger Mehrleistungen.
Am 23.10.2017, einem Montag, erhob die Klägerin Widerspruch gegen die Bescheide vom 20.09.2017 und bezog sich zur Begründung auf ihre Einwendungen in ihrer Stellungnahme vom 14.06.2017.
Am 13.12.2018 erteilte der Beklagte der Beigeladenen gem. § 20 PBefG eine einstweilige Erlaubnis für den Betrieb des Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen nach § 42 PBefG für den Linienverkehr des Linienbündels 2 im Rems-Murr-Kreis für die Laufzeit vom 01.01.2019 bis 30.06.2019. In der Folgezeit verlängerte der Beklagte die einstweilige Erlaubnis zweimal um jeweils ein halbes Jahr.
Mit Widerspruchsbescheid vom 28.05.2018 wies der Beklagte die Widersprüche der Klägerin zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen ergänzend zu seinem Bewilligungsbescheid gegenüber der Beigeladenen aus, die Beigeladene biete ohne Berücksichtigung der Linie YY (Aichelberg – Endersbach) Mehrleistungen in Höhe von rund 138.200 km. Im Gegensatz dazu lägen bei der Klägerin die verkehrlichen Zusatzleistungen bei insgesamt rund 132.500 km. Die Beigeladene biete jedoch nicht nur bei den absoluten Gesamtkilometern das stärkste Paket an, sondern auch unter Berücksichtigung von qualitativen Aspekten wie Nachfragewirkung, Komfortsteigerung für die Fahrgäste und des öffentlichen Verkehrsinteresses. Verkehrlich sinnvolle Mehrleistungen unter der Woche – günstigstenfalls während der Hauptverkehrszeit – böten dabei den größten Vorteil für die Fahrgäste. Die Mehrleistungen der Beigeladenen würden die der Klägerin montags bis freitags um fast 13 % übersteigen, in der Hauptverkehrszeit (06:00 Uhr – 07:00 Uhr und 16:00 Uhr – 17:00 Uhr) und der Nebenverkehrszeit (ab 05:00 Uhr und bis 18:00 Uhr) sogar um fast 85 %. Der extreme Unterschied sei darin begründet, dass die Klägerin von rund 81.828 Mehrkilometern in etwa 49.308 Zusatzkilometer bzw. rund 60 % in der Schwachlastzeit ab 19:00 Uhr anbiete. Diese könnten aufgrund vorhandener Fahrzeuge zwar recht günstig produziert werden, jedoch profitierten relativ wenige Fahrgäste von diesen Mehrleistungen. Die zusätzlichen Verkehre der Klägerin würden in der Hauptverkehrszeit 9.223 km, die der Beigeladenen 23.562 km (ohne Linie YY) betragen. Die Mehrkilometer der Beigeladenen würden auf der Linie 204 erbracht, indem dort zwischen Waiblingen – Beinstein (wie in einwohnerstarken Stadtteilen Waiblingens) ein 15 Minuten-Takt sowie ein 30 Minuten-Takt in das neue Wohngebiet „Beinstein Quelle“ eingeführt werde. Es könne davon ausgegangen werden, dass für diese deutliche Angebotsverbesserung auf dieser nachfragestarken Relation zur verkehrsstärksten Zeit ein zusätzlicher Bus erforderlich sein werde. Aufgrund dieses stärkeren Gesamtpakets habe sich auch der Rems-Murr-Kreis als Aufgabenträger für das Angebot der Beigeladenen ausgesprochen.
Am 21.06.2018 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, der Beklagte sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die gemeinsame Antragstellung und das Auftreten als Bieter-/Bewerbergemeinschaft die Anforderung des § 8 Abs. 3b PBefG noch nicht auslöse. Das Angebot der Beigeladenen sei gem. § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG abzulehnen gewesen, da die Anforderungen der Vorabbekanntmachung nicht erfüllt gewesen seien und diesbezüglich kein Einvernehmen des Aufgabenträgers bestanden habe. Die beantragte Laufzeit von 10 Jahren stelle eine Abweichung von der Vorabbekanntmachung dar. Die Laufzeit sei in mehrerlei Hinsicht ein wesentliches Kriterium für die Planung des Verkehrs. Dies gelte sowohl im Hinblick auf die Kalkulation eines auskömmlichen Angebots als auch für die Planung des Aufgabenträgers. Schließlich sei die Genehmigungsdauer auch im Hinblick auf die Wettbewerbsbeeinträchtigung der Konkurrenten beachtlich. Ein Antragsteller könne sich nicht dadurch einen Vorteil verschaffen, dass sein Angebot für eine längere Laufzeit berechnet sei. § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG unterscheide nicht zwischen Abweichungen „nach unten“ oder „nach oben“. Die Rechtsfolge der Abweichung sei daher dieselbe wie bei einer zu kurz beantragten Genehmigungslaufzeit. Für die nun erteilte Genehmigung mit verkürzter Genehmigungsdauer habe darüber hinaus kein Antrag der Beigeladenen vorgelegen. Es handele sich jedoch um einen mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt, bei dem die Genehmigungsbehörde nicht von Amts wegen Genehmigungen erteilen dürfe. Die Heilung durch eine nachträgliche Antragstellung sei wegen der Ausschlussfristen aus § 12 Abs. 5, 6 PBefG, die dem Schutz des fairen und transparenten Wettbewerbs dienten, ausgeschlossen. Die Antwort der Beigeladenen vom 27.07.2017 auf die Anfrage des Beklagten vom 25.07.2017,sei daher nicht mehr berücksichtigungsfähig. Zudem sei es hier zu einer willkürlichen Ungleichbehandlung gekommen, da der Beklagte die Anträge der Fa. ZZZ, die ebenfalls eine Laufzeit von 10 Jahren vorgesehen hätten, wegen § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG abgelehnt habe. Darüber hinaus habe der Beklagte die Grenzen seines Beurteilungsspielraums überschritten. Er habe den Sachverhalt nicht ausreichend ermittelt und anschließend eine Bewertung der unvollständigen Tatsachen vorgenommen, die allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe verletzt habe. Für die Auswahlentscheidung sei es zwingend notwendig, die Quantität der Verbindungen zutreffend zu ermitteln. Der Beklagte habe in seinem Widerspruchsbescheid nicht die Methodik erläutert, nach der die Berechnung ausgeführt worden sei. Die Grundlage für die Berechnung könne nicht nachvollzogen werden und sei intransparent. Insbesondere werde nicht erläutert, ob die angeführten ermittelten Werte der Mehrleistungen einen Gesamtwert für den Genehmigungszeitraum darstellten oder einen Jahreswert für ein Kalenderjahr (bzw. ggf. einen anderen Zeitraum). Es sei nicht ausgeführt worden, für welches konkrete Jahr die Berechnung durchgeführt worden sei. Es werde auch keine Aussage darüber getroffen, ob die ebenfalls von der Beigeladenen beantragten, aber nicht genehmigten zusätzlichen Verkehre zu verschiedenen Veranstaltungen in Waiblingen und Weinstadt in die Berechnungen mit eingeflossen seien. Zudem habe der Beklagte auf einen vom Aufgabenträger erstellten Vergleich der Mehrkilometerleistungen der Antragsteller zurückgegriffen, ohne diesen inhaltlich zu prüfen. Der Angebotsvergleich sei fehlerhaft gewesen, was dem Beklagten bei einer eigenen Prüfung hätte auffallen können und müssen. Es würden sich bei einigen Linien teilweise erhebliche Abweichungen zwischen den Gesamtsummen der Mehrleistungen je Linie und den in die Begründung eingeflossenen Einzelwerten je Linie und Verkehrszeit zeigen. Derartige Abweichungen seien nur bei ihr und der Beigeladenen, nicht jedoch bei weiteren Antragstellern festgestellt worden. Insgesamt würden daher bei der Beigeladenen 19.025 km zu viel gewertet, während bei ihr selbst nur 1.645 km zu viel gewertet würden. Zudem seien bei der Beigeladenen Fahrten der Linien 206 und YY auch für Samstag in die Wertung einbezogen worden, obwohl die Linien nur Mo-Fr verkehren würden. Bei der Berechnung der Summe „Mehrkilometer ohne YY und XX“, werde zugunsten der Beigeladenen ein zu hoher Wert ermittelt. Bei ihr selbst seien die Werte für die Kilometrierung bei den Linien 201, 203, und 204 teilweise zu niedrig angesetzt worden. Insgesamt würden sich die Fehler entscheidend auf das Vergleichsergebnis auswirken. Danach habe sie 23,98 % mehr Mehrleistungen als die Beigeladene. Ohne die Berücksichtigung des verkehrlich nicht sinnvollen „Einkaufshüpfers“ habe ihr Angebot sogar einen Vorsprung von 64,05 %. Außerdem überschreite der Beklagte mit seiner starken Betonung der Bedeutung der Linie 204, insbesondere der Erschließungswirkung für die Bewohner des neuen Wohngebiets „Beinstein Quelle“, seinen Beurteilungsspielraum, da er sich bei seiner Bewertung und Gewichtung der Verkehrsinteressen an den Vorgaben des Nahverkehrsplan zu orientieren habe (§§ 13 Abs. 2a S. 1, 13 Abs. 2b PBefG), das Neubaugebiet „Beinstein Quelle“ werde jedoch in dem gültigen Nahverkehrsplan Rems-Murr-Kreis gar nicht erwähnt. Zudem sei der Beklagte in tatsächlicher Hinsicht unzutreffend davon ausgegangen, dass die Mehrkilometer der Beigeladenen auf Linie 204 entstünden. Ein großer Teil der zusätzlichen Leistungen, würden durch die neue Linie XX („Einkaufshüpfer“) erbracht. Dieser habe aber keinen verkehrlichen Wert, weshalb die entsprechenden Fahrplankilometer aus der Vergleichsrechnung herauszunehmen seien. Darüber hinaus habe sich der Beklagte an keiner Stelle mit den Argumenten, insbesondere der Gemeinde Weinstadt in ihrer Stellungnahme vom 22.06.2017 und der Gemeinde Kernen in ihrer Stellungnahme vom 13.06.2017 auseinandergesetzt, die im Rahmen der Anhörung für ihr eigenes Angebot abgegeben worden seien. Diesbezüglich sei ein Beurteilungsausfall gegeben, den der Beklagte nicht heilen könne. Der Nutzen der neuen Linie 203 in ihrem Angebot hätte gegenüber dem Nutzen des „Einkaufshüpfers“ abgewogen werden müssen. Dass die Beigeladene selbst nicht von der Sinnhaftigkeit der Linie überzeugt sei, ergebe sich daraus, dass sie in ihrem Antrag eine Überprüfung der Linie nach zwei Jahren ankündige. Dementsprechend sei bei geringer Nutzung eine deutliche Einschränkung des Angebots oder ggf. sogar eine Einstellung der Linie möglich. Bei der Einschätzung, dass die größten Vorteile für die Fahrgäste dann entstünden, wenn Mehrleistungen unter der Woche während der Hauptverkehrszeit entstünden, erscheine vor dem Hintergrund der Ergebnisse aus der Anhörung als eine Fehlbeurteilung. Zwar sei die Nachfrage hier tatsächlich am höchsten, das Angebot sei in dieser Zeit aber bereits sehr gut. Auch hier sei ein Beurteilungsausfall gegeben, weil der Beklagte sich nicht mit den Einwendungen im Rahmen der Anhörung auseinandergesetzt habe. In der Schwachverkehrszeit nach 19 Uhr und an den Wochenenden sei das Angebot im Linienbündel bisher eher gering, so dass hier die meisten potenziellen Fahrgäste die Nutzung des eigenen Fahrzeugs vorziehen würden. Hier könnten durch eine gezielte Angebotsausweitung erhebliche Nachfragesteigerungen generiert werden. Zudem sei im Rahmen der Anhörung zu Recht kritisiert worden, dass die verbindlichen Zusicherungen der Beigeladenen bezogen auf das Mehrangebot unter Ziffer IV 2.a-c nur unter dem Vorbehalt des Einverständnisses des Beklagten abgegeben worden seien und die Beigeladene angekündigt habe, dass man nach Genehmigungserteilung bezüglich aller Leistungen zu Nachverhandlungen bereit sei. Dabei liege die Auslegung nahe, dass sich die Beigeladene die Möglichkeit nachträglicher Reduzierungen des Fahrplanangebots habe offenhalten wollen. Der Beklagte habe sich mit dem Umweltstandard der eingesetzten Fahrzeuge überhaupt nicht auseinandergesetzt, weshalb auch hier ein Bewertungsausfall vorliege. Außerdem biete sie einen höheren Qualitätsstandard hinsichtlich der Barrierefreiheit, welche ein Qualitätskriterium im Nahverkehrsplan selbst und in § 8 Abs. 3 S. 3 PBefG sei. Zusammenfassend habe sie einen Anspruch auf die Erteilung der Genehmigung, da die ablehnenden Bescheide gegenüber den übrigen Konkurrenten bestandskräftig geworden seien und nur noch über ihr Angebot als einziges genehmigungsfähiges Angebot zu entscheiden sei. Hilfsweise habe sie zumindest das bessere Angebot als die Beigeladene gemacht.
Die Klägerin beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 20.09.2017 und dessen Widerspruchsbescheid vom 28.05.2018 aufzuheben und den Beklagte zu verpflichten, ihr eine bis zum 30.06.2025 befristete personenbeförderungsrechtliche Genehmigung für das Linienbündel 2 „Verkehrsraum Waiblingen Nord Süd“ bestehend aus den Linien 201, 202, 204, 206, 213 zu erteilen,
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag auf Erteilung der beantragten personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt er sein bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend vor, er habe keine ungerechtfertigte Preisabsprache der Beigeladenen gegeben, weil der VVS-Tarif beantragt worden sei, wie von der Vorabbekanntmachung unter VI 1) c) (3) verlangt. Dem Schreiben der Beigeladenen vom 27.07.2017 könne entnommen werden, dass aufgrund eines Missverständnisses eine Laufzeit von 10 Jahren beantragt worden sei. Die Beigeladene habe klargestellt, dass ihr Antrag auch für die kürzere laut Vorabbekanntmachung vorgesehene Laufzeit gelte. Auch der Aufgabenträger habe die Vorgaben der Vorabbekanntmachung damit als erfüllt angesehen. Da die Genehmigung für die vorgesehene kürzere Laufzeit erteilt worden sei, sei das Einvernehmen des Aufgabenträgers nicht notwendig gewesen. Um die Genehmigung für einen kürzeren Zeitraum zu erteilen als ursprünglich beantragt, sei kein gesonderter Antrag erforderlich. Im Rahmen des Genehmigungsverfahren und der Prüfung von Anträgen könne bei Unklarheiten beim Antragsteller nachgefragt werden. Dies sei unabhängig von dem im Anhörungsverfahren festgelegten Zeitraum für Stellungnahmen möglich. Die Erteilung der Genehmigung für eine kürzere Laufzeit als ursprünglich beantragt, gestalte den Inhalt der Genehmigung nicht so, dass sie nicht mehr als auf dem Antrag beruhend angesehen werden könne. Hinsichtlich der vorgetragenen Ungleichbehandlung weiterer Bewerber sei fraglich, inwieweit die Klägerin durch ein Verhalten gegenüber einem Dritten in eigenen Rechten tangiert sein könne. Zudem treffe es nicht zu, dass ein Antrag der ZZZ wegen falscher Laufzeit von vorne herein abgelehnt worden sei; vielmehr sei die angebotene verkehrliche Leistung ausschlaggebend gewesen. Von der ZZZ seien vier eigenwirtschaftliche Anträge gestellt worden, wobei lediglich zwei unterschiedliche Verkehrskonzepte mit jeweils zwei inhaltsgleichen Anträgen vorgelegt worden seien, die sich nur durch die beantragte Laufzeit von 10 bzw. 6,5 Jahren unterschieden hätten. Daher seien nur die Anträge mit einer Laufzeit von 6,5 Jahren einer detaillierten Prüfung unterzogen worden. Nach Überprüfung der vorgelegten Excel-Datei und Berechnungen sei es tatsächlich so, dass Fehler übersehen worden seien. Nach Berichtigung dieser Fehler ergäben sich Mehrleistungen der Beigeladenen von rund 124.000 km/Jahr, ohne Berücksichtigung der Linie YY. Die Mehrleistungen der Klägerin würden 147.000 km/Jahr bzw. ohne Berücksichtigung der Linie 203 (Endersbach – Stetten), rund 102.000 km/Jahr betragen. Die Linie sei deshalb nicht zu berücksichtigen, da es sonst zu einer Doppelbedienung käme. Die Klägerin habe in ihrem eigenwirtschaftlichen Antrag für das Linienbündel 1 (Fellbach – Kernen) für dieselbe Relation als neue Linie 226 ebenfalls Mehrleistungen beantragt, die mit Bescheid vom 15.06.2018 genehmigt worden seien. Zudem gebe es für den Linienabschnitt Endersbach – Stetten auch aktuell einen genehmigten Linienverkehr (Linie 116). Diese Linie und damit auch der befahrene Streckenabschnitt Endersbach – Stetten seien im Nahverkehrsplan des Rems-Murr-Kreises eindeutig dem Linienbündel RMK 1 zugeordnet. Die verkehrliche Notwendigkeit eines ÖPNV-Angebots im Verkehrsgebiet der Linie XX sei im Nahverkehrsplan des Rems-Murr-Kreises dokumentiert. Zudem hätten sich die Stadt Weinstadt und der VVS in ihren Stellungnahmen durchaus positiv zu dieser Linie geäußert. Die im Widerspruchsbescheid getroffene Aussage, dass die Mehrkilometer der Beigeladenen auf der Linie 204 erbracht würden, beziehe sich lediglich auf die Mehrleistungen in der Hauptverkehrszeit. Die besondere Erschließungswirkung dieser Linie ergebe sich daraus, dass bereits in den Musterfahrplänen, die der Vorabbekanntmachung zu Grunde lägen, alle geforderten Fahrten zum Hausweinberg verlängert worden seien, womit dort der vom Nahverkehrsplan geforderte Halbstunden-Takt während der verkehrsstarken Zeiten erfüllt werde. Daher werde durch die Bedienung der neuen Haltestelle Quellenstraße keine Abweichung von den Zielsetzungen des Nahverkehrsplans gesehen. Verkehrliche Mehrleistungen zum Berufsverkehr würden höher gewertet, als der Verkehr nach 19:00 Uhr und an Wochenenden, weil hier kürzere Taktfrequenzen notwendig seien, um das volle Nachfragepotenzial auszuschöpfen. Zudem seien sinnvolle Mehrleistungen tagsüber viel schwerer und auch teurer zu produzieren, als Mehrleistungen nach 19:00 Uhr und am Wochenende. Der Beigeladenen könne außerdem nicht unterstellt werden, dass sie sich die Möglichkeit nachträglicher Reduzierungen des Fahrplanangebots offenhalten wolle. Die Formulierungen ließen eher darauf schließen, dass sie kooperationsbereit und bereit sei, auf eventuelle auftretende Probleme angemessen zu reagieren. Auch der Verkehr der Linie XX sei für die gesamte Laufzeit genehmigt und sei somit grundsätzlich auch für die gesamte Laufzeit anzubieten. Es sei nichts daran auszusetzen, dass bei Bedarf eine Optimierung des Bedienungsangebots angeboten werde. Zwar sei der ausschließliche Einsatz von Euro-6-Diesel-Fahrzeugen der Klägerin positiv zu bewerten, bei der Gesamtbetrachtung der Anträge, habe aber das beste Fahrplanangebot Vorrang, welches die Beigeladene biete. Zudem berücksichtige auch die Beigeladene dem Umweltschutz, in dem sie verbindlich zusichere, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften Emissionsgrenzwerte frühzeitig einzuhalten und die technischen Möglichkeiten zur Reduzierung des Energieverbrauchs und des Schadstoffausstoßes bei den Fahrzeugen zu beachten.
Die Beigeladene, die mit Beschluss des Gerichts vom 22.06.2018 beigeladen worden war, stellt keinen Antrag.
Dem Gericht liegen die einschlägigen Verwaltungsakten (4 Bände) des Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf diese und die vorbereitenden Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig und in dem tenoriertem Umfang begründet.
I. Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die Klägerin zur Anfechtung der der Beigeladenen erteilten Linienverkehrsgenehmigung klagebefugt, weil sie eine mögliche Verletzung eigener Rechte geltend machen kann (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Die Bestimmungen des § 13 PBefG schützen den Bewerber um eine Linienverkehrsgenehmigung, der - wie hier die Klägerin - geltend macht, die Genehmigung habe ihr und nicht ihrer Konkurrentin erteilt werden müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6/99 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 -, juris).
II. Die Klage ist teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf erneute Verbescheidung ihres Antrags auf Erteilung der beantragten personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung durch den Beklagten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Soweit die Klägerin darüber hinaus die Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die begehrte Genehmigung zu erteilen, hat die Klage keinen Erfolg, weil die Sache insoweit nicht spruchreif ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklagen sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der einem Konkurrenten erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (BVerwG, Urteile vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, und vom 06.04.2000 – 3 C 6.99 -, jeweils juris).
Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne von § 42 PBefG ist § 13 PBefG. Danach setzt ein Genehmigungsanspruch allgemein voraus, dass der Bewerber die subjektiven Anforderungen des § 13 Abs. 1 und 1a PBefG erfüllt und keine Versagungsgründe nach § 13 Abs. 2 und 2a PBefG vorliegen. Werden mehrere nach diesen Maßgaben genehmigungsfähige Anträge gestellt, ist gem. § 13 Abs. 2b PBefG eine Auswahlentscheidung zu treffen. Vorliegend haben sowohl die Klägerin als auch die Beigeladene genehmigungsfähige Anträge gestellt (1.). Die von dem Beklagten zu Gunsten der Beigeladenen und damit zu Lasten der Klägerin getroffene Auswahlentscheidung erweist sich jedoch als fehlerhaft und ist damit rechtswidrig, weshalb die Bescheide des Beklagten vom 20.9.2018, beide in Gestalt seines Widerspruchsbescheids vom 28.05.2018, aufzuheben waren (2.)
1. Die grundsätzliche Genehmigungsfähigkeit des Antrags der Klägerin ist zwischen den Beteiligten unstreitig und bedarf daher keiner weiteren Prüfung. Gleiches gilt für das Nicht-Vorliegen von Versagungsgründen nach § 13 Abs. 2 und Abs. 2a PBefG.
Auch der Antrag der Beigeladenen ist genehmigungsfähig und es stehen ihm keine Versagungsgründe entgegen.
1.1 Insbesondere dringt die Klägerin mit ihrem Einwand, der Antrag der Beigeladenen verstoße gegen § 1 GWB i.V.m. § 8 Abs. 3b PBefG, weil die gemeinschaftliche Beantragung der Linienverkehrsgenehmigung durch die XXX und der YYY einen nicht ordnungsgemäß angemeldeten wettbewerbsverzerrenden Zusammenschluss von Unternehmen darstelle, nicht durch. Dabei kann offenbleiben, ob und ggf. inwieweit das durch §§ 12, 13 PBefG vorgegebene Prüfungsprogramm für die Erteilung einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung, deren Zweck maßgeblich in der Wahrung spezifisch öffentlicher Verkehrsinteressen liegt, überhaupt Raum für eine Berücksichtigung allgemeiner wettbewerbsrechtlicher Bestimmungen lässt. Jedenfalls steht das in § 1 GWB geregelte Kartellverbot unter den gegebenen Umständen der gemeinschaftlichen Antragstellung der Beigeladenen nicht entgegen.
Nach § 1 GWB sind Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken, verboten. Dies gilt jedoch gem. § 8 Abs. 3b Satz 1 PBefG dann nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne zu sorgen. Diese Freistellung erfolgt nicht automatisch, sondern bedarf gem. § 8 Abs. 3b Satz 2 PBefG der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Die Regelung hat im Wesentlichen klarstellende Bedeutung, weil Vereinbarungen aus dem Bereich des Personenbeförderungsrecht häufig als sog. Arbeitsgemeinschaften ohnehin nicht dem Kartellverbot unterliegen. Sie soll lediglich in Einzelfällen, in denen ausnahmsweise dennoch ein kartellrechtlich relevanter Sachverhalt vorliegt, klarstellen, dass es bei einer Freistellung vom Kartellverbot bleibt und den Kartellbehörden durch die Anmeldung die Prüfung eines Kartellrechtsverstoßes erleichtern (vgl. zu § 99 Abs. 1 Nr. 2 GWB a.F.: BT-Drs. 11/4610, Seite 26). Bietergemeinschaften mehrerer Unternehmen, wie die der Beigeladenen, stellen, auch soweit sie auf demselben Markt tätig sind und zueinander in einem potenziellen Wettbewerbsverhältnis stehen, nicht automatisch wettbewerbswidrige Zusammenschlüsse im Sinne des § 1GWB dar. Sie sind vielmehr wettbewerbsunschädlich, wenn die beteiligten Unternehmen jedes für sich zu einer Teilnahme an der Ausschreibung mit einem eigenständigen Angebot aufgrund ihrer betrieblichen und geschäftlichen Verhältnisse nicht leistungsfähig sind und erst der Zusammenschluss zu einer Bietergemeinschaft sie in die Lage versetzt, sich daran mit Erfolgsaussicht zu beteiligen (Fallgruppe 1), oder die Unternehmen für sich genommen zwar leistungsfähig sind, Kapazitäten aufgrund anderweitiger Bindung aktuell jedoch nicht einsetzbar sind (Fallgruppe 2), oder die beteiligten Unternehmen für sich genommen leistungsfähig sind, aber im Rahmen einer wirtschaftlich zweckmäßigen und kaufmännisch vernünftigen Entscheidung erst der Zusammenschluss ein erfolgversprechendes Angebot ermöglicht (Fallgruppe 3). In diesen Fällen wird durch die Zusammenarbeit der Wettbewerb nicht nur nicht beschränkt, sondern aufgrund des gemeinsamen Angebots gestärkt. Die Entscheidung eines Unternehmens, sich als Mitglied einer Arbeits- oder Bietergemeinschaft zu beteiligen, unterliegt im Grundsatz der Einschätzungsprärogative der beteiligten Unternehmen, die nur beschränkt auf die Einhaltung ihrer Grenzen kontrollierbar ist (vgl. zum Ganzen OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10.12.2019 - 13 A 254/17 -, juris, m.w.N.). Eine Vereinbarung verschiedener Unternehmen, sich mit einer Arbeits- und Bietergemeinschaft an der Ausschreibung für einen bestimmten Auftrag zu beteiligen, ist gemäß § 1 GWB zudem nur dann verboten, wenn die Vereinbarung geeignet ist, die Marktverhältnisse durch Beschränkung des Wettbewerbs spürbar zu beeinflussen. Das Erfordernis der Spürbarkeit setzt Außenwirkungen voraus, die in einer fühlbaren, praktisch ins Gewicht fallenden Weise zu einer Veränderung der Marktverhältnisse führen können. Die Auswirkungen von Arbeits- und Bietergemeinschaften auf das vorhandene Wettbewerbsverhältnis erweisen sich insbesondere dann als problematisch, wenn sich eine so große Anzahl an Unternehmen an der Arbeits- und Bietergemeinschaft beteiligt, dass diese nahezu das gesamte Spektrum möglicher Anbieter erfasst (vgl. zum Ganzen OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10.12.2019 - 13 A 254/17 -, juris, m.w.N.).
Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, sind keine Umstände dafür ersichtlich, die für eine Unzulässigkeit der gemeinschaftlichen Antragstellung der Rechtsvorgänger der Beigeladenen gem. § 1 GWB sprechen würden. Die Klägerin hat solche auch nicht substantiiert aufgezeigt. Insbesondere fehlen Anhaltspunkte dafür, dass durch die gemeinschaftliche Beantragung eine spürbare Beschränkung des Wettbewerbs um den eigenwirtschaftlichen Betrieb des Linienbündels bewirkt worden sein könnte. Die konkurrierenden Anträge der Klägerin und der übrigen Bewerber – von denen ein weiterer in der engeren Auswahl war – zeigen vielmehr, dass ein angemessener Wettbewerb um das Linienbündel bestanden hat.
1.2 Dem Antrag der Beigeladenen steht auch nicht der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG entgegen. Danach ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Der Genehmigungsantrag der Beigeladenen erfüllt nicht schon deshalb nicht die Anforderungen der Vorabbekanntmachung, weil zunächst die Genehmigungshöchstdauer gem. § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG von 10 Jahren beantragt wurde statt einer Laufzeit von 78 Monaten, wie in der Vorabbekanntmachung gefordert. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG. Die Regelung bezweckt, dass die in einer Vorabbekanntmachung genannten Anforderungen, die mit einem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbunden sein und so für einen gemeinwirtschaftlichen Verkehr gelten sollen, grundsätzlich verbindliche Wirkung für die Genehmigung eines beantragten eigenwirtschaftlichen Verkehrs haben. Die konkreten und öffentlich bekannt gemachten Standards sind nach § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG Messlatte für eigenwirtschaftliche Genehmigungsanträge, die innerhalb des Zeitfensters, das § 12 Abs. 6 PBefG eröffnet, eingehen. Der Vorrang des eigenwirtschaftlichen Verkehrs greift somit, wenn bei der Genehmigungsbehörde genehmigungsfähige Anträge eingereicht werden, die dem bisherigen Verkehrsangebot mindestens entsprechen und das vom Aufgabenträger bekanntgemachte Niveau der ausreichenden Verkehrsbedienung im Wesentlichen erreichen. Durch diesen Regelungsansatz, der die Prüfung gemein- und eigenwirtschaftlicher Anträge sowohl im Verfahrensablauf als auch hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs miteinander verknüpft, ist sichergestellt, dass der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit nicht zu Lasten der Fahrgäste zum Tragen kommen kann, indem im öffentlichen Verkehrsinteresse eigenwirtschaftliche Anträge selbst dann genehmigt werden können, wenn sie in wesentlicher Hinsicht unter dem Niveau bleiben, das der Aufgabenträger bestellen will. Im Gegenzug besteht für die Verkehrsunternehmen durch die Anforderungen an die Bekanntmachung Transparenz hinsichtlich des Beurteilungsmaßstabs im Genehmigungsverfahren (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 26 f.). Die Beantragung einer längeren Laufzeit führt nicht dazu, dass der bekanntgemachte Standard und das bekanntgemachte Niveau unterschritten werden. Dem folgend kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass es sich bei der nachträglichen Klarstellung der Beigeladenen, dass ihr Genehmigungsantrag auch eine kürzere Genehmigungslaufzeit umfasse, um eine grundsätzlich ausgeschlossene „Nachbesserung“ des Antrags handelt (vgl. BT-Drs. 17/8233, S.15). Doch selbst wenn man davon ausginge, dass durch diese Klarstellung ein neuer verspäteter Antrag gestellt worden ist, so ist davon auszugehen, dass der Beklagte den verspäteten Antrag im Einvernehmen mit dem Aufgabenträger gem. § 12 Abs. 6 Satz 2 zugelassen hat. Das Einvernehmen des Landkreis Rems-Murr-Kreis ergibt sich konkludent daraus, dass sich dieser im Ergebnis für den Antrag der Beigeladenen ausgesprochen hat. Mit dem Einwand, der Beklagte habe andere Bewerber hinsichtlich des Laufzeitkriteriums willkürlich ungleich behandelt, macht die Klägerin bereits keine eigene Rechtsverletzung geltend.
1.3 Etwas anderes ergibt sich auch nicht im Hinblick auf den Einwand der Klägerin, dass der beantragte Verkehr der Beigeladenen bei der genehmigten Laufzeit von 6,5 Jahren nicht auskömmlich sei. Gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PBefG ist die Genehmigung zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden. Öffentliche Verkehrsinteressen sind, über die in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PBefG beispielhaft aufgeführten Belange hinaus, als beeinträchtigt anzusehen, wenn es konkrete Anhaltspunkte dafür gibt, dass der Bewerber die betreffende Linie bzw. das betreffende Linienbündel nicht während der gesamten Laufzeit der Genehmigung in dem der Genehmigung zugrundeliegenden Umfang betreiben kann, obwohl ein entsprechendes Verkehrsbedürfnis besteht. Wenn aufgrund konkreter Anhaltspunkte ernstliche Zweifel daran bestehen, dass der Linienverkehr dauerhaft aufrechterhalten werden wird, darf die Genehmigungsbehörde den Bewerber unter Konkretisierung der Gründe für diese Zweifel auffordern, ergänzende Unterlagen vorzulegen, die geeignet sind, diese Bedenken aus dem Weg zu räumen (vgl. zu § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG a.F.: BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, juris). Solche konkreten Anhaltspunkte lagen nicht bereits deshalb vor, weil die Beigeladene die Genehmigung zunächst für 10 Jahre beantragt hat und dies – wie die Klägerin meint – ihrer Kalkulation zu Grunde gelegt hat. Die Beigelande hat in ihrem Schriftsatz vom 27.07.2017 erläutert, dass sie üblicherweise die Maximaldauer von 10 Jahren gem. § 16 Abs. 2 PBefG beantrage, sie aber klarstelle, dass ihr Genehmigungsantrag auch eine kürzere Genehmigungslaufzeit umfasse und sie eine eigenwirtschaftliche Verkehrsbedienung auch bei einer verkürzten Genehmigungslaufzeit gewährleiste und verbindlich zusichere. Für den Beklagte bestand zu Recht kein Anlass, an diesen Angaben zu zweifeln.
2. Die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung gem. § 13 Abs. 2b PBefG ist jedoch rechtswidrig.
Treffen mehrere genehmigungsfähige Anträge aufeinander, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistungen beziehen, sieht § 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG eine durch die zuständige Genehmigungsbehörde zu treffende Auswahlentscheidung danach vor, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen (§ 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG). Auch das Vorliegen von verbindlichen Zusicherungen nach § 12 Abs. 1a PBefG ist zu prüfen und zu bewerten (Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Band 1, September 2019, § 13 PBefG, Rn. 52). Bei der vorzunehmenden Prüfung, welches Unternehmen – gemessen an den öffentlichen Verkehrsbedürfnissen – die beste Verkehrsbedienung anbietet, kommt der Genehmigungsbehörde ein durch das Gericht nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Die Genehmigungsbehörde hat dabei eine planerische Entscheidung zu treffen, bei der sie zuvor die örtlichen und die überörtlichen Verkehrsbedürfnisse zu ermitteln und zu bewerten hat, um dann zu entscheiden, ob und in welchem Maße sie befriedigt werden können und sollen. Diese Entscheidung setzt nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs- und raumordnungspolitische Wertungen voraus (BVerwG, Urteile vom 28.07.1989 - 7 C 39.87 -; vom 24.06.2010 - 3 C 14.09 -; und vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, jeweils juris). Die Beurteilung muss von der Behörde so ausführlich begründet werden, dass dem nachprüfenden Gericht die ihm obliegende Kontrolle möglich wird (BVerwG vom 06.09.1995 BVerwGE 99, 185/189). Soweit der Beurteilungsspielraum der Behörde reicht, prüft das Gericht insbesondere, ob der zugrunde gelegte Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wurde und ob allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe eingehalten wurden (Eyermann-Rennert, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 114 Rn. 78). Soweit die Bewertung der Verkehrsinteressen prognostische Elemente beinhaltet, beschränkt sich die Prüfung darauf, ob die Behörde von einer vollständig ermittelten Prognosebasis ausgegangen ist, ob sie den gesetzlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab zugrunde gelegt hat und ob die Prognose - innerhalb dieses Rahmens - sachangemessen und methodisch einwandfrei erarbeitet wurde (Bayerischer VGH, Urteil vom 15.03.2012 - 11 B 09.1100 -, juris, m.w.N.).
In Anwendung dieser Maßstäbe weist die Auswahlentscheidung des Beklagten Beurteilungsfehler auf.
2.1 Der Beklagte hat den zugrunde gelegten Sachverhalt nicht vollständig und zutreffend ermittelt, denn der Beklagte ist bei der Ermittlung der von der Klägerin und der Beigeladenen angebotenen Mehrkilometerleistungen seiner Verpflichtung zur Sachverhaltsermittlung gem. § 24 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG nicht ausreichend nachgekommen. Der Beklagte hat die Mehrkilometerleistungen nach seinem eigenen Vortrag nicht selbst berechnet und auch die nachträgliche Neuberechnung, nach Korrektur der von der Klägerin aufgezeigten Fehler, hat der Beklagte nicht selbst, sondern von dem Aufgabenträger vornehmen lassen. Hiergegen ist zwar grundsätzlich auch nichts einzuwenden, denn bei dem Amtsermittlungsgrundsatz aus § 24 LVwVfG handelt es sich lediglich um eine grundsätzliche Verpflichtung der Behörden, den Sachverhalt selbst zu ermitteln. Dadurch wird nicht ausgeschlossen, dass die Behörde sich zur Ermittlung des Sachverhalts Dritter bedient. Sie kann sich aber nur dann anderer Behörden bedienen, wenn sie sich ein eigenes Urteil über die Ermittlungsbeiträge bildet und dieses der eigenen Entscheidung zugrunde legt. Ermittlungsergebnisse anderer Behörden dürfen daher nicht einfach ungeprüft übernommen werden (Kopp/Rammsauer, VwVfG 19. Auflage 2018, § 24 Rn. 26; Fehling/Kastner/Strömer, VwVfG 4. Auflage 2016 § 24 Rn. 14 m.w.N; in Bezug auf das zu erwartende Verkehrsbedürfnis: BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 3 B 47.12, juris). Vorliegend ist deutlich geworden, dass der Beklagte weder die ursprüngliche Berechnung noch die vom Aufgabenträger durchgeführte Fehlerkorrektur nachvollzogen hat. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass dem Beklagten die Neuberechnung offensichtlich gar nicht vorlag und er die Ergebnisse des Aufgabenträgers ungeprüft in der Klageerwiderung übernommen hat. Wenn sich der Beklagte mit den Ergebnissen des Aufgabenträgers ernsthaft auseinandergesetzt hätte, dann wäre ihm auch aufgefallen, dass die Neuberechnung des Aufgabenträgers hinsichtlich der Mehrkilometerleistungen der Beigeladenen noch immer um rund 5.000 km/Jahr differiert, was für ihn Anlass für weitere Nachfragen hätte sein müssen. Im Übrigen legt die Tatsache, dass die Klageerwiderung in wesentlichen Teilen nahezu wortgleich der Stellungnahme des Aufgabenträgers an den Beklagten in einer E-Mail vom 08.02.2019 entspricht, die Vermutung nahe, dass der Beklagte sich mit dem Sachverhalt nicht einmal ansatzweise eigenständig beschäftig hat. Hierfür spricht auch der Umstand, dass der Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Fragen des Gerichts zur Berechnungsmethode nicht beantworten konnte. Der Beklagte hat somit auch die Möglichkeit, seine Berechnung und damit die Bewertungsgrundlage zulässigerweise noch im Klageverfahren gem. § 114 Satz 2 VwGO zu korrigieren, ungenutzt gelassen.
Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die fehlerhafte Sachverhaltsermittlung unschädlich ist. Dies wäre nur dann der Fall, wenn das Ergebnis der behördlichen Ermittlung zutreffend wäre. Denn nur, wenn der Sachverhalt sich im Ergebnis als unzutreffend erweist, wirkt sich dies unmittelbar auf die Rechtmäßigkeit der behördlichen Ermessens- bzw. Beurteilungsentscheidung aus. Ein Ermessens- bzw. Beurteilungsfehler liegt grundsätzlich nicht bereits dann vor, wenn die Behörde hinsichtlich eines bestimmten Sachverhalts zu wenig Aufklärungsarbeit geleistet hat, sondern erst dann, wenn sie tatsächlich vorhandene entscheidungserhebliche Gesichtspunkte außer Acht gelassen oder falsch gewichtet hat (BVerwG, Beschluss vom 16.09.1986 - 1 B 143.86 -, juris; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 24 Rn. 58 m.w.N.). Ob der Beklagte im Ergebnis von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, kann das Gericht jedoch nicht beurteilen, da der Beklagte auch auf Nachfrage des Gerichts keine nachvollziehbare Berechnung der Mehrkilometerleistungen vorgelegt hat. Dem Gericht war somit die ihm obliegende Kontrolle nicht möglich.
Fehler bei der Ermittlung des Sachverhalts liegen auch hinsichtlich der Fragestellung vor, ob die von der Klägerin angebotene Linie 203 im Linienbündel 2 berücksichtigungsfähig war. Zwar gehörte die angebotene Verbindung Endersbach – Stetten gemäß des Nahverkehrsplans zu dem Linienbündel 1 und die Klägerin verfügte zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über eine Genehmigung für die Linie 116, die auf dieser Strecke verkehrte. Der Rems-Murr-Kreis hatte jedoch in seiner Vorabbekanntmachung vom 19.09.2017 für das Linienbündel 1 im EU-Amtsblatt (2017/S 183-376025) und damit einen Tag vor Erlass des Widerspruchsbescheids im hiesigen Verfahren, darauf hingewiesen, dass für die Linie 116 im angestrebten Vergabeverfahren kein Angebot vorgesehen sei, so dass diese entfallen könne. Somit war der Streckenabschnitt der Linie 203 zum maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung nicht eindeutig einem bestimmten Linienbündel zuzuordnen. Soweit der Beklagte nun vorträgt, die Linie 203 sei deshalb nicht zu berücksichtigen, da es sonst zu einer Doppelbedienung käme, weil die Klägerin für dieselbe Relation als neue Linie 226 ebenfalls Mehrleistungen beantragt und mit Bescheid vom 15.06.2018 genehmigt bekommen habe, handelt es sich insoweit um eine veränderte Sachlage, die erst nach Erlass des Widerspruchsbescheids eingetreten ist und damit zum maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sachlage noch nicht vorlag.
2.2 Der Beklagte hat zudem gegen allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verstoßen, indem er nicht alle entscheidungserheblichen Belange und Interessen ermittelt, zutreffend bewertet und gegeneinander abgewogen hat (vgl. Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Auflage 2014, § 13 Rn. 172).
Nicht zu beanstanden ist, dass der Beklagte den Mehrkilometerleistungen der Beigeladenen unter der Woche einen entscheidenden Stellenwert für den Berufsverkehr beigemessen hat. Gleiches gilt für die Gewichtung der Einführung eines 15-Minuten-Takts zwischen Waiblingen und Beinstein sowie der 30-minütigen Anbindung der neuen Wohnsiedlung „Beinstein Quelle“. Diese Bewertung liegt innerhalb des der Genehmigungsbehörde zustehenden Spielraums. Dabei ist insbesondere nachvollziehbar, dass der Beklagte diesen Leistungen deshalb ein besonderes Gewicht bemisst, weil sinnvolle Mehrleistungen tagsüber viel schwerer und auch teurer zu produzieren seien, als Mehrleistungen nach 19:00 Uhr und am Wochenende. Daher sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Beklagte den angebotenen Mehrkilometerleistungen hinsichtlich ihrer Qualität einen Stellenwert eingeräumt hat, der ihrer tatsächlichen Bedeutung im örtlichen Nahverkehr nicht gerecht wird.
Die Genehmigungsbehörde darf sich aber nicht auf einzelne Bewertungsfaktoren oder eine nur überschlägige Plausibilitätskontrolle beschränken (Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Auflage 2014, § 13 Rn. 173). Die Auswahlentscheidung leidet daher an einem Mangel, weil nicht erkennbar ist, ob und wie sich der Beklagte hinsichtlich des von der Beigeladenen angebotenen „Einkaufshüpfers“ mit dem Umstand auseinandergesetzt hat, dass einer Mehrfahrt, um eine bereits vorhandene Nachfrage zu bedienen, ein deutlich höheres Gewicht beizumessen ist, als einer Mehrfahrt bei einer nur nicht ausgeschlossenen oder noch zu ermittelnden Nachfrage (hierzu ausführlich: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 26.09.2017 - 7 B 11392/17 -, juris). Die Generierung einer konkreten Nachfrage durch Bereitstellen eines Angebots ist zwar nicht zu beanstanden und auch eine „konkrete Erfolgsprognose“ ist nicht erforderlich (OVG Lüneburg, Urteil vom 19.02.2019 - 7 LA 90/18). Der Beklagte hat in seiner Entscheidung aber nicht zum Ausdruck gebracht, ob er sich dieser Unterscheidung bewusst war und dies entsprechend in seine Wertung hat einfließen lassen.
Darüber hinaus hat der Beklagte den Umweltstandard der einzusetzenden Fahrzeuge bei seiner Entscheidung unberücksichtigt gelassen. Zwar mag es sein, dass der Beklagte auch bei einer entsprechenden Berücksichtigung bewertungsfehlerfrei zu dem Ergebnis hätte kommen können, dass das beste Fahrplanangebot Vorrang vor Umweltschutzaspekten hat. Der Nahverkehrsplan sieht allerdings vor, „alle technischen und wirtschaftlich vertretbaren Optionen zum Schutz der Umwelt wahrzunehmen. Wegen dieser Vorbildfunktion des ÖPNV sind die Verkehrsunternehmen aufgefordert, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften verschärfte Emissionsgrenzwerte frühzeitig einzuhalten und die technischen Möglichkeiten zur Reduzierung des Energieverbrauchs und des Schadstoffausstoßes bei den Fahrzeugen zu nutzen.“ Damit räumt der Nahverkehrsplan dem Umweltschutz einen entscheidenden Stellenwert ein. Da die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen sind (§ 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG), hätte der Beklagte den Umweltschutzaspekt nicht gänzlich unerwähnt lassen dürfen.
3. Die Entscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG ist auch dann fehlerhaft, wenn sie bei Zugrundelegung des richtigen Sachverhalts oder ohne die bzw. bei Behebung der festgestellten Mängel vertretbar wäre, weil das Gericht durch etwaige Hilfserwägungen nicht in den Beurteilungsspielraum der Beklagten eingreifen darf (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 26.09.2017 - 7 B 11392/17 -, juris m.w.N.).Ob die Klägerin bei sachgerechter Erhebung der objektiven Bewertungsgrundlagen die beantragte Linienverkehrsgenehmigung tatsächlich erhalten wird, bleibt somit dem nunmehr erneut durchzuführenden Auswahlverfahren des Beklagten vorbehalten. In diesem Rahmen dürfte der Beklagte zu berücksichtigen haben, dass die von der Klägerin angebotene Linie 203 zum nun maßgeblichen Zeitpunkt der erneuten Entscheidung, nicht berücksichtigungsfähig ist. Gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 3a PBefG ist die Genehmigung zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere, der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigt bedient werden kann. Dies ist in Bezug auf die Linie 203 deshalb der Fall, weil die Klägerin für den angebotene Streckenabschnitt Endersbach – Stetten mit der neuen Linie 226 eine Genehmigung im Linienbündel 1 des Rems-Murr-Kreises (Fellbach-Kernen) beantragt und mit Bescheid vom 15.06.2018 auch genehmigt bekommen hat.
Zudem gelten für die Bewertung der von der Klägerin angebotenen Mehrkilometerleistungen zu den sogenannten Schwachlastzeiten die gleichen Erwägungen, wie für den von der Beigeladenen angebotenen Einkaufshüpfer. Auch bezüglich dieser Mehrkilometerleistungen ist zu berücksichtigen, dass – wie die Klägerin selbst angibt – durch eine Angebotsausweitung eine Nachfragesteigerung erst generiert werden soll.
Auch wird dem Einwand der Klägerin nicht zu folgen sein, dass die Beigeladene sich die Möglichkeit einer nachträglichen Reduzierung des Fahrplanangebots habe offenhalten wollen und damit eine nachträgliche Einschränkung der durch die Beigeladenen angebotenen Verkehrsbedienung, insbesondere in Bezug auf den Einkaufshüpfer, absehbar sei, was der Beklagte zu berücksichtigen gehabt hätte. Gemäß § 21 Abs. 1 PBefG ist der Unternehmer verpflichtet, den ihm genehmigten Betrieb aufzunehmen und während der Geltungsdauer der Genehmigung den öffentlichen Verkehrsinteressen und dem Stand der Technik entsprechend aufrechtzuerhalten. Gegenstand der Betriebspflicht sind alle Bestandteile der Genehmigung und die nach § 12 Abs. 1a PBefG zugesicherten Bestandteile des Genehmigungsantrags. Eine eigenmächtige nachträgliche Reduzierung der Verkehrsbedienung durch die Beigeladene ist damit ausgeschlossen. Lediglich auf Antrag der Beigeladenen könnte der Beklagte die Beigeladene von ihrer Betriebspflicht für den gesamten oder einen Teil des von ihr betriebenen Verkehrs vorübergehend oder auf Dauer entbinden, wenn ihr die Erfüllung der Betriebspflicht nicht mehr möglich ist oder ihr dies unter Berücksichtigung ihrer wirtschaftlichen Lage, einer ausreichenden Verzinsung und Tilgung des Anlagekapitals und der notwendigen technischen Entwicklung nicht mehr zugemutet werden kann. Eine Entbindung von der Verpflichtung nach Absatz 1 für einen Teil des vom Unternehmer betriebenen Verkehrs darf darüber hinaus in der Regel nur vorgenommen werden, wenn das öffentliche Verkehrsinteresse nicht entgegensteht. Für Bestandteile des Genehmigungsantrages, die vom Unternehmer nach § 12 Absatz 1a PBefG verbindlich zugesichert wurden, bleibt die Erfüllung der Betriebspflicht in der Regel zumutbar (§ 21 Abs. 4 PBefG).
Da eine Ermessensreduktion auf Null zu Gunsten der Klägerin nicht ersichtlich ist, hat die Klägerin nur einen Anspruch darauf, dass über ihren Genehmigungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden wird (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der darüberhinausgehende Verpflichtungsantrag war daher abzuweisen.
III. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, da sie selbst keinen Antrag gestellt und somit nicht das Risiko einer eigenen Kostenpflicht nach § 154 Abs. 3 VwGO übernommen hat (Kopp/Schenke, VwGO, § 162 Rn. 23).
Die Kammer sieht keinen Anlass, die Entscheidung wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO).
Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
VG Stuttgart, 05.02.2020, 8 K 6836 / 18
Bundesland
Baden-Württemberg
zuletzt überarbeitet
25.06.2020