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Werk
Einführung in die öffentliche Beschaffung
Autor
Thomas Ferber
Thema
Vergabe
Wirtschaftlichkeitsprüfung und Bewertungsmatrix
Thomas Ferber
1
Der Zuschlag wird auf das wirtschaftlichste Angebot erteilt. Dieser Satz hat eine zentrale Bedeutung für die Zuschlagsentscheidung im Vergabeverfahren.
§ 127 Abs. 1 S. 1 GWB: „Der Zuschlag wird auf das wirtschaftlichste Angebot erteilt.
Auch in den Vergabeordnungen für Vergaben im nationalen Bereich findet sich die Verankerung der Wirtschaftlichkeit.1
Doch was bedeutet Wirtschaftlichkeit? Wirtschaftlichkeit kann
• 
allein durch den Preis (Anschaffungskosten),
• 
durch eine Kostenbetrachtung (Gesamtkosten, Lebenszykluskosten, etc.) oder
• 
durch eine Preis-Leistungs-Betrachtung
definiert sein. Alle drei Betrachtungsweisen der Wirtschaftlichkeit haben ihre Berechtigung und sind im Vergaberecht zulässig.2
Zuschlagsbewertung nur durch den Angebotspreis
2
Auch nach der Vergaberechtsreform 2016 darf auch weiterhin der Zuschlag allein nach dem günstigsten Preis vergeben werden3, doch sollte sich dies auf die Fälle beschränken, bei denen es um die Ausschreibung von standardisierten Produkten bzw. um Ausschreibungen geht, bei denen die zu beschaffende Leistung sehr detailliert beschrieben werden kann.
Die Qualität der zu liefernden Leistung wird dann einzig und allein über die Leistungsbeschreibung vorgegeben und letztendlich durch Ausschlusskriterien beschrieben und gesteuert.
Die zu wertenden Angebote müssen alle Ausschlusskriterien erfüllen. Wird nur ein Ausschlusskriterium nicht erfüllt, führt dies zum zwingenden Ausschluss des betreffenden Angebots.
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Mindestanforderungen als Ausschlusskriterien, Preis als alleiniges Zuschlagskriterium
Den Zuschlag erhält das Angebot mit dem niedrigsten Angebotspreis.
3
Die Zuschlagsentscheidung nur nach dem Preis erfordert aber eine detaillierte Beschreibung des zu beschaffenden Gegenstands. Je weniger detailliert die Leistungsbeschreibung ist, umso stärker sind die zu erwartenden Qualitätsunterschiede der Angebote und umso weniger sind die Angebote sinnvoll vergleichbar. Am Ende besteht die Gefahr, dass der Auftraggeber den Zuschlag auf ein qualitativ schlechtes Angebot erteilen muss.
Zuschlagsbewertung durch eine Kostenbetrachtung
4
Qualität und Leistungsstärke können auch durch eine Kostenbetrachtung bewertet werden. Im Gegensatz zur reinen Bewertung der Anschaffungskosten (Preisbewertung) können bei einer Kostenbetrachtung auch Folgekosten/Betriebskosten mitberücksichtigt werden. Diese Kostenbetrachtungen sind unter den Begriffen Lebenszykluskosten, Vollkostenbetrachtung, Total Cost of Ownership (TCO) bekannt.
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Mindestanforderungen als Ausschlusskriterien, Gesamtkosten als Zuschlagskriterium
5
Die Mindestanforderungen werden als Ausschlusskriterien formuliert. Die zu wertenden Angebote müssen alle Ausschlusskriterien erfüllen. Den Zuschlag erhält dann das Angebot mit den niedrigsten Gesamtkosten.
6
Aus Gründen der Transparenz müssen allerdings sowohl die Berechnungsmethode als auch die von den Bieterunternehmen für die Berechnung zu liefernden Informationen in der Auftragsbekanntmachung bzw. in den Vergabeunterlagen veröffentlicht werden. Die Möglichkeit Lebenszykluskosten bei der Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots zu verwenden ist nicht neu und wurde von der Rechtsprechung schon seit langer Zeit anerkannt.4 Bei der Kostenbetrachtung müssen aber realistische Annahmen getroffen werden.5
7
Mit der Vergaberechtsreform neu hinzugekommen ist aber die Möglichkeit neben internen Kosten wie z.B. Betriebskosten und Wartungskosten nun auch externe Kosten durch Effekte auf die Umwelt berücksichtigen zu dürfen.6
Zuschlag auf das beste Preis-Leistungs-Verhältnis
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Um Qualität, Ästhetik und Nachhaltigkeit in einer Ausschreibung werten zu können, müssen diese Kriterien mit Punkten bewertet werden. Eine bessere Qualität, eine ästhetischere Gestaltung, eine nachhaltigere Produktion eines Produkts etc. kann dann mit einer höheren Punktzahl versehen werden.
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Durch eine Bewertungsmatrix werden die verschiedenen Bewertungskriterien, deren Gewichtung und deren Benotung in einer strukturierten Form dargestellt.
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Bewertungsmatrix
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Die einzelnen Bewertungskriterien können dann je nach Erfüllungsgrad mit einer Punktzahl benotet werden. Die erreichte Punktzahl zu jedem Bewertungskriterium wird mit der Gewichtungspunktzahl des Kriteriums multipliziert.
Beispiel:
Im Beispiel ist das Kriterium „Garantierte Reaktionszeiten“ mit der Gewichtungspunktzahl 108 versehen. Ein Angebot mit einer aufgeführten Reaktionszeit von 48 Stunden würde entsprechend dem Notenschema mit 4 Punkten bewertet werden. Mit den 4 Bewertungspunkten ist die Mindestpunktzahl für das Kriterium erfüllt. Die erreichten 4 Bewertungspunkte werden mit den 108 Gewichtungspunkten multipliziert und ergeben die Leistungspunkte für dieses Kriterium.
Für das Kriterium „Garantierte Reaktionszeiten“ berechnet sich die Leistungspunktzahl wie folgt:
4 Bewertungspunkte ∙ 108 Gewichtungspunkte = 432 Leistungspunkte
Kriterium
Bewertungspunkte
Gewicht
Leistungspunkte
Garantierte Reaktionszeiten
4
108
432
Die so für jedes Bewertungskriterium errechneten Leistungspunkte werden für jedes Angebot summiert und sind ein Maß für die Leistungsstärke eines Angebots.
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Es stellt sich die Frage: In welchem Verhältnis müssen Preise/Kosten und Leistung stehen, um ein optimales Ergebnis zu erzielen? Welches Mehr an Leistung rechtfertigt welchen höheren Preis?
Soll neben dem Preis bzw. den Kosten auch die Leistung in Form von Leistungspunkten berücksichtigt werden, dann kann die Wirtschaftlichkeit nur über die Zuschlagsformel einer Bewertungsmethode ermittelt werden. Und auch hier muss der Auftraggeber im Vorfeld eine bewusste Entscheidung für eine Bewertungsmethode treffen. Eine pauschale Antwort, welche Bewertungsmethode grundsätzlich zu empfehlen wäre, ist nicht ganz einfach.7
Es gibt eine große Anzahl von verschiedenen Bewertungsmethoden, die ihren Eigenschaften nach in Bewertungsklassen8 klassifiziert werden können. Einen Überblick gibt die nachfolgende Abbildung.
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Klassifizierung der Bewertungsmethoden
Einfache Richtwertmethode
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Aus der Bewertungsklasse II soll beispielhaft die einfache Richtwertmethode betrachtet werden. Bei der einfachen Richtwertmethode nach der Unterlage für Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen (UfAB)9 wird das wirtschaftlichste Angebot durch ein Leistungs-Preis-Verhältnis gebildet. Die Kennzahl zur Leistungs-Preis-Bewertung wird aus dem Quotienten der Leistungspunkte des Angebots und dem Angebotspreis berechnet.
Kennzahl = Leistungspunkte / Angebotspreis
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Einfache Richtwertmethode - Verhältnis aus Leistung und Preis
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Das Angebot mit der höchsten Kennzahl gewinnt. Werden die Angebote als Punkte in das Preis-Leistungs-Diagramm eingezeichnet und jeder Angebotspunkt mit einer Geraden durch den Nullpunkt verbunden, gewinnt das Angebot, dessen Gerade im Preis-Leistungs-Diagramm die größte Steigung aufweist.10
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Preis-Leistungs-Diagramm - Kennzahl als Geradensteigung
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Bei der betrachteten Bewertungsmethode (Quotient aus Leistungspunkten und Angebotspreisen, Z = L / P) aus der Bewertungsklasse II ist die Gewichtung immer 50% Leistung und 50% Preis.
Bewertungsmethoden mit unterschiedlichem Gewicht von Preis und Leistung
15
Bei Vergabeverfahren besteht sehr häufig der Wunsch bzw. die Notwendigkeit Preis und Leistung unterschiedlich bei der Bewertung zu gewichten. Soll z. B. dem Preis eine deutlich größere Bedeutung bei der Wertung zukommen, so könnte eine Gewichtung des Preises mit 70% und eine Gewichtung der Leistung mit 30% wünschenswert sein. Auch der umgekehrte Fall ist denkbar, bei dem die Leistung stärker Berücksichtigung finden soll und der Preis mit 30% und die Leistung mit 70% gewichtet werden soll.
16
Ein Ansatz zur Umsetzung einer solchen Gewichtung sind die Bewertungsmethoden der Bewertungsklassen III und IV.11 Bei der Bewertungsklasse III wird für die Zuschlagsentscheidung eine Gesamtpunktzahl aus der Summe der gewichteten Leistungspunkte und der gewichteten Preispunkte betrachtet. Da in dieser Bewertungsklasse Preis- und Leistungsterm mit Gewichtungsfaktoren versehen sind, können Preis und Leistung mit einem unterschiedlichen Gewicht in die Bewertung einfließen.
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Bewertungsklasse III
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Bei den Bewertungsmethoden in der Bewertungsklasse III wird der Angebotspreis in Punkte umgewandelt, damit Leistungsterm und Preisterm addiert werden können. Mögliche Umwandlungen (Transformationen) des Angebotspreises in Punkte sind z.B.:
• 
Der günstigste Angebotspreis erhält die maximale Punktzahl, ein virtuelles Angebot mit einem Angebotspreis vom vielfachen (z.B. 2-fachen) des günstigsten Angebotspreises erhält 0 Punkte. Dazwischen wird linear interpoliert (Interpolationsmethode).
• 
Der Angebotspreis wird mit dem günstigsten Angebotspreis ins Verhältnis gesetzt.
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Beispiel
Das Angebot mit dem niedrigsten Angebotspreis erhält die maximale Punktezahl von z. B.100 Punkten. 0 Punkte erhält ein fiktives Angebot mit dem doppelten des niedrigsten Angebotspreises. Alle Angebotspreise darüber erhalten 0 Punkte. Die Punktebewertung für die dazwischenliegenden Angebotspreise erfolgt über eine lineare Interpolation.
Gewertet werden sollen drei Angebote mit den folgenden Angebotspreisen und Leistungspunkten.
Beispiel
Angebot
Angebotspreis
Leistungspunkte
A
65.000 €
60
B
74.000 €
75
C
100.000 €
100
Das preisgünstigste Angebot A erhält die maximale mögliche Preispunktzahl von 100 Punkten. 0 Punkte erhält ein fiktives Angebot mit dem Doppelten des niedrigsten Angebotspreises. Grundsätzlich gilt bei dieser Methode im Bereich der Angebotspreise zwischen dem niedrigsten Angebotspreis und dem 2-fach niedrigsten Angebotspreis der einfache Zusammenhang: Ein x% vom niedrigsten Angebotspreis teureres Angebot erhält x% weniger Preispunkte.
Transformation der Angebotspreise in Preispunkte durch Interpolation
Angebot
Angebotspreis
Preispunkte
A
65.000 €
100
B
74.000 €
86,2
C
100.000 €
46,2
Bei einer Gewichtung von 60% Preis und 40% Leistung erhält Angebot A mit einer Gesamtpunktzahl von 84 Punkten den Zuschlag.
Beispiel: 60% Preis, 40% Leistung
Angebot
Preispunkte
Preispunkte gewichtet
Leistungspunkte
Leistungspunkte gewichtet
Gesamtpunkte
A
100
60
60
24
84
B
86,2
51,7
75
30
81,7
C
46,2
27,7
100
40
67,7
Bei einer Gewichtung von 40% Preis und 60% Leistung erhält Angebot B mit einer Gesamtpunktzahl von 79,5 Punkten den Zuschlag.
Beispiel: 40% Preis, 60% Leistung
Angebot
Preispunkte
Preispunkte gewichtet
Leistungspunkte
Leistungspunkte gewichtet
Gesamtpunkte
A
100
40
60
36
76
B
86,2
34,5
75
45
79,5
C
46,2
18,5
100
60
78,5
Erst bei einer Gewichtung von 38% Preis und 62% Leistung erhält das leistungsstärkste Angebot C mit einer Gesamtpunktzahl von 79,6 Punkten den Zuschlag.
Beispiel: 38% Preis, 62% Leistung
Angebot
Preispunkte
Preispunkte gewichtet
Leistungspunkte
Leistungspunkte gewichtet
Gesamtpunkte
A
100
38
60
37,2
75,2
B
86,2
32,8
75
46,5
79,3
C
46,2
17,6
100
62
79,6
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Die Methode der linearen Interpolation mit der Vorschrift, dass der günstigste Angebotspreis die maximale Punktzahl erhält, ein virtuelles Angebot mit einem Angebotspreis vom 2-fachen des günstigsten Angebotspreises 0 Punkte erhält und dazwischen linear interpoliert wird, ist ein gängiges Verfahren, das in der Vergaberechtsprechung anerkannt wird.12
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Bei der Bewertungsklasse IV wird für die Zuschlagsentscheidung eine Kennzahl aus der Differenz eines gewichteten Leistungsterms und eines gewichteten Preisterms betrachtet. Da in dieser Bewertungsklasse Preis- und Leistungsterm mit Gewichtungsfaktoren versehen sind, können Preis und
Leistung mit einem unterschiedlichen Gewicht in die Bewertung einfließen. Sowohl der Angebotspreis im Preisterm als auch die Leistungspunktzahl im Leistungsterm müssen vergleichbar gemacht (normiert) werden, um zu vernünftigen Ergebnissen zu kommen. Bei dieser Normierung werden die Skalen von Preis- und Leistungsterm angepasst. Mögliche Normierungen sind z.B.:
• 
Referenzwert für Leistungspunkte, Referenzwert für Angebotspreise
• 
Median für Leistungspunkte, Median für Angebotspreise
• 
Mittelwert für Leistungspunkte, Mittelwert für Angebotspreise
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Bewertungsklasse IV
Notwendige Informationen bei Preis-Leistungs-Bewertungen
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Die Grundprinzipien der Transparenz des Vergabeverfahrens und der Gleichbehandlung der Bieter implizieren die Veröffentlichung der notwendigen Informationen für die vorzunehmende Zuschlagsentscheidung.
Erfolgt die Zuschlagsentscheidung nur nach dem Preis, dann reicht diese Information in der Bekanntmachung aus.
Erfolgt die Zuschlagsentscheidung auf Grundlage einer Kostenbetrachtung, dann müssen sowohl die Berechnungsmethode als auch die von den Bieterunternehmen für die Berechnung zu liefernden Informationen in der Auftragsbekanntmachung bzw. in den Vergabeunterlagen veröffentlicht werden.
Erfolgt die Zuschlagsentscheidung auf Grundlage einer Preis-Leistungsbewertung, dann müssen die folgenden Informationen in der Auftragsbekanntmachung bzw. in den Vergabeunterlagen veröffentlicht werden:13
1. 
Zuschlagskriterien und Unterkriterien
2. 
Gewichtung der Kriterien
3. 
Punktebenotungssystem für die Kriterien
4. 
Bewertungsmethode mit allen notwendigen Parametern
Die Punkte 1. - 3. können auch durch eine Bewertungsmatrix dargestellt werden.
Zusammenfassung
22
Soll neben dem Preis bzw. den Kosten auch die Leistung in Form von Leistungspunkten berücksichtigt werden, dann kann die Wirtschaftlichkeit nur über die Zuschlagsformel einer Bewertungsmethode ermittelt werden.
Und hier muss der Auftraggeber im Vorfeld eine bewusste Entscheidung für eine Bewertungsmethode treffen. Eine pauschale Antwort, welche Bewertungsmethode grundsätzlich zu empfehlen wäre, ist nicht ganz einfach.
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Bei einer Gewichtung von 50% Preis und 50% Leistung empfiehlt sich die Anwendung der einfachen Richtwertmethode (Verhältnis von Leistungspunkten und Angebotspreis). Überall dort, wo der Wunsch bzw. die Notwendigkeit besteht Preis und Leistung unterschiedlich bei der Zuschlagsbewertung zu gewichten, muss man einiges mehr beachten. Einige gängige Methoden sollten nach Empfehlung des Autors keine Anwendung finden, wie z.B. die einfache Richtwertmethode mit Gewichtungsfaktor, die lineare Interpolation mit Preisspanne sowie die lineare Interpolation um einen Median bzw. Mittelwert. Unter Berücksichtigung wichtiger Randbedingungen sind z.B. die lineare Interpolation mit dem 2-fachen des niedrigsten Angebotspreises oder auch Methoden, die die Angebotspreise in ein Verhältnis setzen, nutzbar.
Allerdings haben alle Zuschlagsformeln auch Schwächen, und dieser Schwächen muss sich der Auftraggeber im Vorfeld bewusst sein und diese durch geeignete Maßnahmen wie z.B. Mindestleistungspunktzahlen und Preisobergrenzen verhindern bzw. einschränken.14
Bei der Ausschreibung von standardisierten Produkten bzw. bei Ausschreibungen, bei denen die zu beschaffende Leistung sehr detailliert beschrieben werden kann, kann der Preis als alleiniges Zuschlagskriterium ausreichend sein.

1§ 18 Abs. 1 VOL/A, § 16 Abs. 1 Nr. 3 VOB/A, §43 Abs.1 UVgO.2Ferber. Ein neuer Begriff von Wirtschaftlichkeit. Vergabe Navigator 3/2016, S. 5 - 10; § 58 Abs. 2. VgV.3BT-Drucks, 18/7318, S. 215.4VK Brandenburg, Beschluss vom 28.06.2006, 2 VK 22 / 06 zum Zuschlagskriterium der Betriebskosten; VK Bund, Beschluss vom 12.12.2013, 1 - 101 / 13 zur Berücksichtigung von Folgekosten.5VK Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 21.02.2012, 1 VK 07 / 11.6Im Erwägungsgrund 96 der Richtlinie 2014/24/EU werden z.B. genannt: "Umweltverschmutzung durch die Gewinnung der in der Ware verwendeten Rohstoffe oder Umweltverschmutzung durch die Ware selbst oder Umweltverschmutzung durch die Herstellung der Ware."7Ferber. Vor- und Nachteile verschiedener Wertungssysteme, Vergabe Fokus 6/2016; Ferber. Welche Bewertungsmethode ist für die Praxis zu empfehlen, Vergabe Fokus 6/2016.8Ferber. Bewertungskriterien und Bewertungsmatrizen im Vergabeverfahren, S. 119ff.9UfAB VI. Unterlage für Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen. Version 1.0, 30.04.2016, S. 157-158.10Ferber. Bewertungskriterien und Bewertungsmatrizen im Vergabeverfahren, S. 185ff.11Ferber. Bewertungskriterien und Bewertungsmatrizen im Vergabeverfahren, S. 126ff.12OLG Düsseldorf, Beschluss vom 29.04.2015, VII – Verg 35 / 14; VK Bund, Beschluss vom 24.10.2014, VK 2 – 85 / 14; VK Düsseldorf, Beschluss vom 14.07.2011, VK 02 – 2011 – L; Ferber. Lineare Interpolation im Vergabeverfahren, Vergabe Navigator 5/2017.13OLG München, Beschluss vom 19. März 2009 – Verg 2/09; Vergabekammer Nordbayern, Beschluss 21. VK – 3194 – 42 / 11 vom 03.02.2012; Ferber. Bewertungskriterien und Bewertungsmatrizen im Vergabeverfahren, S. 435ff. mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung.14Ferber. Ein neuer Begriff von Wirtschaftlichkeit. Vergabe Navigator 3/2016, S. 5 - 10.